未成年人刑事案件社会调查报告之调查主体探析
摘要：虽然我国的刑事诉讼法、司法解释和司法机关的内部办案规定有涉及未成年人刑事案件调查主体的条款，但规定不尽一致，与国外的通行做法相去甚远。且现行规定有冲破法律条文的嫌疑，致使社会调查主体多元化。发达国家的未成年人刑事案件，社会调查及报告制作归属于中立的专业社工组织是极具普遍性的，而我国尚处于摸索阶段。为此本文从实践角度剖析现阶段的社会调查主体及存在的不足，借鉴发达国家经验，提出专业社工介入我未成年刑事案件社会调查，以更好的完善我国未成年人刑事案件社会调查主体制度。
关键词：未成年人刑事案件调查报告 调查主体 社工化
一、实然：行动中的调查主体分析
未成年人具有心智相对不成熟，行为冲动，能冒险，缺乏冷静的后果思辨能力，为此世界各国对未成年犯罪嫌疑人的量刑程序有别于一般规定。从实践看，大部分未成年人罪犯都与其生活经历、家庭变故和社会影响有密切联系。正处于人生观、世界观急剧变动的年纪，自控能力相对较弱，且犯罪后，由于法律意识不健全，人生阅历浅薄，在诉讼中处于被动地位，明显缺乏改变其不利际遇的能力。社会调查报告是唯一弥补此缺陷，能给予未成年犯罪嫌疑人、被告人浴火重生的救命稻草，其能否准确客观反映未成年犯罪嫌疑人、被告人的真实情况，影响重大，意义深远。为此，调查主体的客观中立性，调查者专业素质和操守显得异常重要。在我国，根据最新修改《刑事诉讼法》的规定，侦查机关、检察机关、审判机关都有对未成年人开展社会调查并制作报告的权利，并作为该案件的裁决依据或处理参考。
1、侦查阶段制作主体。根据《公安机关办理刑事案件程序规定》(2013年1月1日施行)第三百一十一规定：“公安机关办理未成年人刑事案件，根据情况可以对未成年犯罪嫌疑人的成长经历、犯罪原因、监护教育等情况进行调查并制作调查报告，作出调查报告的，在提请批准逮捕、移送审查起诉时，应当结合案情综合考虑，并将调查报告与案卷材料一并移送人民检察院”。该条文作出排他性规定，明确侦查阶段只有公安机关有权制作未成年犯罪嫌疑人的调查报告，不能委托其他组织和机构行使该项权利。对适用范围却未使用“应当”的规范性术语，赋予公安机关“可以”有选择的开展社会调查。此规定，大大削弱公安机关适用该法条的频率，在永嘉县检察院办理的未成年人刑事案件中，随案移送的调查报告几乎没有，这与公安机关侦查工作繁忙，缺乏专业社会调查知识和法律的选择性规范有密切的联系，也违背未成年人刑事案件社会调查制度安排的初衷。
2、检察阶段制作主体。《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》(2013年1月1日施行)一百八十六条规定：“人民检察院根据情况可以对未成年犯罪嫌疑人的经历、犯罪原因、监护教育等情况进行调查，并制作社会调查报告，作为办案和教育的参考”。毫无悬念的选择性开展，似乎有悖于未成年人刑事检察工作的宗旨，缺乏平等对待一切未成年刑事案件的理性。从理论上解读，在刑检阶段，检察机关有两次机会为未成年人犯罪嫌疑人开展社会调查并制作报告，最大限度地维护他们的权益。根据《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》(2014年1月6日施行(以下简称《未成年人刑事规定》)第十五条规定：“审查逮捕未成年犯罪嫌疑人，应当审查公安机关依法提供的证据和社会调查报告等材料。公安机关没有提供社会调查报告的，人民检察院根据案件情况可以要求公安机关提供，也可以自行或委托有关组织和机构进行调查”，该司法解释进一步拓展社会调查主体，除公安、检察等司法机关外，检察机关可以委托“有关组织和机构”进行调查，但遗憾的是，并未对“有关组织和机构”进行释法性阐述，必然导致各地检察机关理解不统一，可能会造成滥用误用的局面。从实践看，批捕阶段只有7天时间，惟有公安机关随案移送社会调查报告，审查逮捕阶段的经办人才有机会审查并以此作为捕或不捕的参考；如公安机关未制作未移送调查报告，检察机关自行制作或要求公安机关补充提供或委托有关组织和机构调查，从办案期限、工作繁忙度、报告要求的细致客观性看，都不具有可行性。而《未成年人刑事规定》第二十条规定“适用本规定第十九条的规定，在作出不批准逮捕决定前，应当审查其监护情况，参考其法定代理人、学校、居住地公安派出所及居民委员会、村民委员会的意见，并在《审查逮捕意见书》中对未成年犯罪嫌疑人是否具备有效监护条件或者社会帮教措施进行具体说明。”该法条明确指出，对未成年人案件做出不批准逮捕决定，应当对是否有帮教管理条件做出实体判断，社会调查报告成为不捕不可或缺的“参考”。两者间的矛盾，只能是公安机关对每个提请逮捕的未成年人刑事案件都开展社会调查并随案移送调查报告，有检察院侦查监督部门进行审查。在审查起诉阶段，根据未成年人检察工作“审捕一体化”的办案要求，从批准逮捕到移送起诉，检察机关已有充裕的时间条件，可以对公安机关移送的社会调查报告进行细致核实审查，或对未移送社会调查报告的案件自行或委托有关组织和机构调查。《未成年人刑事规定》第三十五条规定：“适用附条件不起诉的审查意见，应当有经办人员在审查起诉届满前十五日提出，并根据案件具体情况拟定考验期限和考察方案，连同案件审查报告、社会调查报告、科室负责人审核意见，报检察长或检察委员会决定”，该规定也体现出社会调查报告是附条件不起诉的必要书面资料，从程序上再次彰显为每位未成年犯罪嫌疑人制作调查报告的重要性，这样才能使检察机关从容不迫地应对每一个未成年人刑事案件，不会发生办案期限届至而缺乏调查报告的尴尬。在办案实践中，检察阶段所必需的社会调查报告都是由检察机关自行或委托司法行政部门制作，而对其他未成年人刑事案件，只能有意的忽略。高检的司法解释和内部办案规定扩张了社会调查主体的种类，可能基于检察机关案多人少的结构性矛盾，虽符合理论现实，但实际操作困境不少。
3、审判阶段制作主体。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国刑事诉讼法>若干问题的解释》(2013年1月1日施行，以下简称《最高院解释》)第四百七十六条规定：“对人民检察院移送的关于未成年被告人性格特点、家庭情况、社会交往、成长经历、犯罪原因、犯罪前后表现、监护教育等情况的社会调查报告，以及辩护人提交的反映未成年被告人上述情况的书面材料，法庭应当接受。必要时人民法院可以委托未成年被告人居住地的县级司法行政机关、共青团组织及其他社会团体组织对未成年被告人的上述情况进行调查，或者自行调查。”法院对社会调查主体采取具体性和原则性相结合的规定方法，控辩双方可提供，法院可自行制作，也可以委托司法行政机关、共青团组织及其他社会团体开展调查，具有可操作性，也便于下级法院及经办人员理解掌握。但法院似乎仍想超然中立，只是被动地接受控辩双方提供的调查被告，对自己是否主动参与制作有更大自主权。但《最高院解释》)第四百八十四条规定：“对未成年被告人情况的调查报告，以及辩护人提交的有关未成年被告人情况的书面材料，法庭应当审查并听取控辩双方的意见，上述报告和材料可以作为法庭教育和量刑的参考”。且《最高人民法院关于审理未成年人刑事案件的若干规定》(2001年1月12日施行)第二十九条规定：“法庭审理时，控辩双方向法庭提出从轻判处未成年被告人管制、拘役、宣告缓刑或有期徒刑宣告缓刑、免于刑事处罚等适用刑罚建议的，应当提供有关未成年被告人能够获得监护、帮教的书面的材料”。这些条规定明显体现出有无调查报告的区别，对检察机关未移送且审判机关未制作社会调查报告的未成年被告人，可能少了一个重要的量刑参考依据，造成量刑证据的不统一，双轨量刑标准是司法不公的表现。在我县的实践中，除个别案件法院会委托调查外，大量案件仍未得到相应的支持。从实践和法治理性出发，审判机关应普遍地对待一切未成年被告人，确保必要且能获得的量刑依据一致性，有义务保证每位未成年被告人都有一份完整的社会调查报告,为此强制性规范调查主体履行法定责任显得异常紧迫。
二、问题:多元调查格局负面效应分析
社会调查报告对未成年犯罪嫌疑人、被告人的强制措施适用、量刑等有极为重要的参考作用，司法机关也高度重视。从操作程序看，制作社会调查的主体，基本上符合刑事诉讼法及“两高一部”的办案规定；从实际效果看，基层公安、检察和法院等司法机关受制于客观因素，没有精力和业务能力为全部的未成年犯罪嫌疑人、被告人开展社会调查，令缺乏调查报告的未成年犯罪对象少了一份重要的参考资料；从实体依据看，现行社会调查主体制度规定过于原则、分散，各司法机关内部规定不尽一致，实际运行中显现不少负面效应。
1、公检法“标签”作用明显，不利于未成年对象案后的身心康复。社会学中的标签理论认为，一些群体(弱势群体)的偏差行为是由于强势群体枉加标签形成的。公检法在社会上有显著的标签效应，其专注于刑罚功能而参与未成年刑事案件的社会调查，给予被调查者有一种天然的暗示成分，不能全面客观反应被调查者的真实情况，而只会迎合调查者的口味，对某些方面进行比较侧重的讲述。且公检法打击犯罪的职责使命，由其参与调查对象社会关系的走访、了解，变相宣告被调查者已进入刑事追惩程序，不利于未成年人的隐私保护。坏孩子“标签”一旦形成，使得未成年犯罪嫌疑人或被告人受到孤立，不利于其案后的融合和再社会化。
2、调查主体不统一，使出具的报告侧重点和结论迥异。《刑事诉讼法》第二百六十八条规定：“公安机关、检察机关、审判机关办理未成年人刑事案件，根据情况可以对未成年犯罪嫌疑人、被告人的成长经历、犯罪原因、监护教育等情况进行调查”。实践中，公安机关忠实的继承法律条文，而“两高”对调查主体进行不同程度的扩张，导致调查主体呈现多元化趋势。经济发达、案件量大、专业社会工作机构发展充分、办案经费充足的地区走的是专业社工机构的专职社工主导社会调查，具有客观、专业性等优点；案件量不大、专业社工机构匮乏的地区就照搬法条，有公检法自导自演；比较主流的做法是委托县一级的司法行政机构调查，其拥有社区矫正权的天然优势，对调查对象了解的更加彻底，但专业性缺乏，官僚习气严重。调查主体的不一致，且缺乏统一的操作规范和流程，使得调查内容各有侧重，宽严标准把握不一，甚至出现同一案件不同结论的调查报告。调查报告内容和结论的迥异，可能导致控辩双方相互质疑、相互抱怨，对未成年人来说是一种心灵的摧残，甚至会动摇其法治信仰。
3、法检对“委托调查”法律关系认识错误，造成调查报告监督主体缺位。检法机关自行制作调查报告时，执行主体和使用审查主体集于一身，但根据“两高”司法解释，可委托社会组织和机构开展社会调查，出现执行主体和业务使用主体相分离。在实践中，检法委托调查，对反馈的调查报告只作形式审查，未对内容的真实性进行辨析，这有违法律“委托”关系的阐释。从法律属性讲，被委托人的行为视为委托者的行为，委托人应对调查报告的真实性负责，对未成年犯罪嫌疑人、被告人和案子负责，检察和审判机关有监督被委托人的职责，确保调查报告客观真实。而被委托人只需对委托人负责，承担内部责任，对外的行为义务及最终责任有检法承担，检法对调查报告的监督，实质上是对自己的监督，出现运动员与裁判员集于一身的怪圈，这有违现代法治分权制约的精神内涵。检法对“委托”法律关系认识错误，自身角色定位不清，贸然将执行主体、使用主体和监督主体混为一谈，为社会调查报告可靠性埋下严重的隐患。
4、调查员权利义务规范不明确，使得调查报告质量无保障。一是调整机制缺乏，公检法机关自身制作的报告，由公务员法及公检法的内部权利义务规章进行调整，而受委托机构调查员的权利义务却没有明确依据，他们止步于民事义务，对强制性义务的苛求有待规章制度予以明晰。二是权利义务不对称，刑事诉讼规定，犯罪嫌疑人或被告人被羁押后未判决前，除经办机关经办人员和辩护律师外，其他人员没有会见的权利，导致其他调查员没有与犯罪嫌疑人、被告人当面交流的机会，不能全面客观反应被调查者的具体情况。三是调查员枉法制裁措施未明确，社会调查制度承载着刑罚个别化、社会管理的功能，一旦调查员受贿而徇私舞弊，导致强制措施或量刑错误，如何追究调查员或受托机构的责任，都有待法规规章的出台，进一步完善和明确[1][[1]刘涛.未成年人刑案社会调查指导主体和执行主体应分开.载检察日报2012年5月23日第三版]。
三、应然：标本兼治调查主体构建分析
调查报告在不同诉讼阶段功用显著，是一种虽排斥在法定证据类型之外却有重要参考作用的书面材料。为此，我们必须对调查主体进行相对的规范统一，明确调查主体的权利义务。从实际看，有公检法主导直接跨越到专业社工调查，有“大跃进”之嫌，不符合法治发展的内在规律。为此必须分两步走，实现社会调查社会化，让公检法回归于专职司法的本性。
(一)过度版：公检法委托，司法行政机关调查
根据公检法司分工合作，相互监督制约的原则，由司法行政机关专司社会调查报告的制作权，公检法进行核实的模式，是现实可行的过度方案。现阶段，专业社会工作机构孕育不充分，司法社工全面参与未成年人刑事案件的社会调查于法无据，操作上无先例和成熟经验可遵循，惟有司法行政机关可迅速挑起大梁。基层司法行政机关运行机制成熟，人员配备充足，基层网络发达，法律服务延伸触角悠远，且在现行的社区矫正、假释等制度的设计中，都有委托其开展社会调查并制作报告的工作经历。为此，从业务上说，司法行政开展未成年人社会调查没有任何障碍，只是增加了一项职能而已；从调查员明权确责角度解析，司法行政机关同属于公务员和政法机关行列，各种权利义务、职责也无需额外的制度进行明确；从负面影响看，调查过程虽不能完全避免“标签”痕迹，但相对较轻。且2010年8月由中央综合治理委员会预防青少年违法犯罪工作领导小组、最高人民法院、最高人民检察院、司法部、公安部出台施行的《关于进一步建立和完善办理未成年人刑事案件配套工作体系的若干意见》也明确现阶段的社会调查由未成年犯罪嫌疑人、被告人居住地的县级司法行政机关的社区矫正工作部门负责，从而使执行主体和使用主体、监督主体相分离，符合现代法治的分权制约原则，有利于构建“谁委托、谁负责”，“谁制作、谁负责”的调查主体体系建设。但司法行政机关是刑罚的执行机构，兼具司法属性，负面效应仍不容小觑，担任调查者是多方考虑折衷的结果，不是长远之计。
(二)、终极版：专业社工机构调查，公检法核实
从欧美和日本的实践看，未成年刑事案件的调查主体非常明确，基本上有熟悉未成年工作且具有专业的心理、教育、法律等知识的社工人才担任，并独立于司法系统，经过多年发展，已经形成稳定的专业机构和调查群体。借鉴他人经验，未成年刑事案件社会调查在我国走职业社工化道路，这是很多学者的共识，从理论和实践上具有很强的可行性，且社会工作者充当调查员具有无可比拟的优势，国家也已从政策层面予以配合。为此，专业社工机构负责社会调查并制作报告，公检法负责核实的模式，是未成年人刑事制度未来发展的方向。
1、专业社工介入的必要性和优势。社会调查工作具有高度专业化和复合性，法律知识的具备只是基础，调查员更应掌握和熟练运用社会学、心理学和教育学等知识。社工调查员具有专业的社会工作价值体系和工作理论，熟悉未成年人的心里变化规律，可以进行心理、生理上的评估建设，协助调查对象增进与社会的适应度。专业化的职业训练，具备完善的调研能力，运用个人、小组、社区三大工作方法，能综合反映未成年犯罪嫌疑人、被告人的成长经历、犯罪前后表现、监护教育等情况。且社工调查员作为司法体系外的“第三者”，具有中立性、亲和力较强、更容易与调查对象沟通交流的优势。专业社会服务机构，没有任何司法属性，有利于避开标签影响，为调查对象事后的教育和成长提供良好的社会环境。
2、专业社工理念适合未成年调查对象的心理、发育特征。社会调查制度产生源于国家监护权、教育权、少年宜教不宜罚等现代少年司法理念的确立，这与社会工作者的理念完全契合。社会工作者开展社会调查时能秉承“助人自助”的理念，怀有“平等、互助、接纳、自决”的专业操守，以人道主义观念为指引，充分表现对未成年人的关怀，以增进调查对象福祉为己任，全面分析其犯罪原因、影响其犯罪的社会因素，归纳其回归社会再社会化的有利条件，能更好地保护未成年犯罪嫌疑人、被告人的利益。
3、专业社会团体和专业社会工作人员的介入途径。一是专业社工队伍预期能适应社会发展需要，“建设宏大的社会工作人才队伍。造就一只结构合理、素质优良的社会工作人才队伍，是构建社会主义和谐社会的迫切需要。充实公共服务和社会管理部门，配备社会工作专门人员，完善社会工作岗位设置，通过多渠道吸纳社会工作人才，提高专业化社会服务水平[2][[2]中共中央.中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定.中共中央十六届六中全会决议]。”并在2010年出台具体规划，明确到2015年社会工作专业人才总量达到50万、到2020年达到145万，加快建立一批覆盖各主要领域、专业性服务能力强、管理科学规范的民办社会工作服务机构[3][[3]中国民政部.社会工作专业人才队伍建设中长期规划(2011—2020年).中国民政部网]，为专业社会团体和专业社工承接社会调查并制作报告业务提供坚实的组织基础。二是介入途径已具有可操作性，党的十八大强调加强创新社会管理，改进政府提供公共服务方式，加大政府向社会购买服务的力度[4][[4]国务院办公厅.关于政府向社会力量购买服务的指导意见(国办发(2013)96号).中国新闻网.2013年9月30日]，民政部表示于近期出台政府向社会组织购买服务细则，为专业社会组织机构和专业社工人员进入准司法领域提供法律性依据，通过购买社会服务参与未成年人刑事案件社会调查，是未成年人刑事案件社会调查社会化可行的途径。三是社会调查社工化已在部分地区开展。2013年初，北京博恒司法社工事务所获得营业执照并提供司法社工服务，为社会调查报告的社工化、专业化点亮“星星之火”，其主营业务为开展社区矫正、安置帮教、人民调解、法律援助等社会工作综合服务，承接各级政府购买的司法社工、青少年社工、妇幼维权等社会工作[5][[5]北京首家司法社工事务所成立.载法制日报2013年3月10日第5版.],通过政府投标公开购买，并用合同明确专业社会团体及从业人员的权利义务，为今后未成年人刑事案件调查专业化提供有益的实践经验。
四、结语：社会调查社工化的趋势分析
社会调查报告已存在并实践多年， 2012年修改的《刑事诉讼法》正式予以确立，但仅有一个条文进行原则性规定，导致未成年刑事案件社会调查主体不明确，且用“可以”的选择性术语，使使用量急剧萎缩，不利于专业社会调查主体的培养。社会调查报告的刑法属性要求司法机关平等的对待一切未成年犯罪嫌疑人、被告人，公正性、中立性是其内在本质要求，调查者专业素养和道德操守关系到调查报告的质量。而专业化社工为未成年犯罪嫌疑人、被告人进行社会调查并制作报告，这是世界各国特别是发达国家的共性，专业调查员能提供一份形式合乎规范、实质公信力强的报告，为未成年对象个性化教育、惩处、矫正提供必不可少的书面资料。在我国，调查主体多元化趋势明显，实践中的主流主体政法机关显得力不从心,也缺乏专业调查人员和业务素养的储备，不适宜长久担负该项职责，让渡未成年社会调查权是理所当然之事。作为潜在接替者，社工人员具有天然的专业优势，以上海、北京为代表的社工化运行已在积极探索，随着本土化经验的积累，司法社工队伍的壮大，社会工作与刑事司法制度结合藩篱的破解，专业社会组织和专业社工参与未成年人刑事案件的社会调查并制作报告，这是历史发展的必然趋势。惟有确保调查主体的专业化、制度化、科学化，才能从根源上守护社会调查制度成为我国未成年人犯罪刑事政策的一项程序性保障措施[6][[6]余进、孙素心.未成年人刑事案件社会调查制度.载中国检察官.2013年第9期(司法实务)/总第179期。]。
(浙江永嘉县人民检察院 戴琴苹 )
